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長期“無法可依”的南極旅游將有望進入我國立法管理范疇。正在召開的全國兩會上，全國人大環境與資源保護委員會委員程立峰在披露相關立法計劃時介紹，目前我國已將南極立法列入十三屆全國人大常委會立法規劃，交由全國人大環資委牽頭起草和提請審議，環資委正按立法規劃要求極開展立法調研和制度論證。程立峰表示，隨著我國南極事務不斷發展，作為協商國我國有責任將南極條約體系的原則要求轉化為國內法，規范相關主體活動，提升南極活動能力建設。在業內看來，隨著南極立法漸近，南極旅游這一典型的市場化南極產業將有望從法律的角度確定“游戲規則”，開展相關活動的紅線也將被進一步“法定化”。

南極游“法定化”倒計時

近年來，隨著我國南極旅游等南極事務的加速開展，如何規范游客、機構、企業、個人等各方在南極的活動，減輕南極環境壓力，已成為各界關心的話題。據悉，由于目前我國南極立法尚處于調研階段，因此去年2月國家海洋局于出臺了《南極活動環境保護管理規定》（以下簡稱《規定》）這一行政法規對相關領域進行管理，而這也是該部門針對南極人類活動環境保護出臺的首個管理制度文件。根據國家旅游局出臺《規定》時的說明，該政策出臺的重要背景之一就是近年來我國赴南極旅游人數激增。

其實，就連《南極條約》也將南極旅游納入框架管理范疇，而這一新興產業也成為了《南極條約》協商會議的重點議題。與此同時，國際南極旅游組織行業協會（IAATO）依據南極條約體系的環保要求，制定和推行了南極旅游行業的環保標準，并定期向南極條約協商會議提供南極旅游情況報告。

“開展南極旅游等活動既關系到我國政府履行南極條約的環境保護管理義務，又涉及我國廣大人民群眾對于美好生活的追求和向往，因此需要引導各項活動有序開展。”國家海洋局極地考察辦公室副巡視員陳丹紅表示。

具體來說，根據《規定》，南極活動組織者及活動者應當采取必要措施，保護南極環境和生態系統，最大限度減少活動對南極環境和生態系統的影響與損害。申請開展南極活動的組織者，應當按照南極活動環境影響評估的要求，編制中英文環境影響評估文件報國家海洋局。陳丹虹特別提出，我國公民自行前往其他國家轉道乘船到達南極進行旅游等活動的，也適用于《規定》。

激戰期亟需立法規范

公開數據顯示，南極旅游始自20世紀60年代前后。目前，南極游客數量已由每年幾百人增長至5萬多人。“中國南極旅游雖然起步較晚，但增長勢頭迅猛，增長率遠超國際南極游客整體增長率。”極之美極地旅行機構總經理王洪濤說。

飛豬旅行相關負責人告訴記者，根據IAATO發布的最新數據顯示，目前中國已經超越澳大利亞成為南極游的第二大客源國，2016-2017南極旅游季，來自中國的游客人數為5324人，比上一年度增長了25%。

通常來說，在一個市場化程度相對較高的領域中，供給會隨著需求的轉向也迅速調整，旅游業亦是如此。目前，我國已有大量旅游企業介入南極游市場之中。“以攜程為例，現階段攜程平臺上共有80多條涉及南極的線路，出游時間主要為每年的11月至次年2月，其中，2018-2019航季南極游預定量同比增幅高達50%左右。”攜程主題游平臺總監張怡介紹，近幾年，國內市場上的南極游產品愈發細分，目前主要分為泛南極圈旅游、南極洲旅游以及南極點旅游等幾類；而從交通方式上來看，現在大部分南極游產品主要都是從南美的阿根廷、智利處罰乘坐郵輪前往，由于郵輪服務品質以及承載游客數量的不同，各種產品的價格差異也相對較大，此外，還有部分有可能會選擇先乘坐飛機到南極大陸后再坐郵輪旅行，這類產品價格則更高，整體來看，國內南極游產品的價格區間從人均7萬元到20萬元不等。

“實際上，已進入激戰期的南極游市場，其實在我國尚處于‘無法可依’的階段。”中倫文德律師事務所律師朱立新直言。而陳丹紅也明確表示，由于我國南極立法出臺尚待時間，目前，《規定》的提出缺乏上位法依據，在督查手段上，缺乏強力約束。因此，在業內看來，在我國赴南極游人數快速上升、相關產品激增的背景下，通過南極立法為南極旅游劃定法定紅線已迫在眉睫。

借立法戴上“緊箍咒”

公開信息顯示，南極溫度低，自凈能力差，生態環境脆弱，人類活動的逐年增加無疑增大了南極的環境壓力。“然而，在我國，在南極旅游過程中，對于企業和游客履行保護環境責任的約束尚主要只能依靠《規定》的柔性引導和人們的自覺。”朱立新表示，在我國，一些政府主管部門雖然可以通過部門規章、行政法規等行使一些職能，但效率相對低位，如果沒有上位法授權的話，行政部門是無法對各類主體實施行政處罰的。

朱立新以《規定》為例介紹，目前，這項政策就屬于沒有上位法的部門規章，因此，相關部門只能對涉及領域的組織、個人行為進行引導、督促，“《規定》中雖然有對違規行為的罰措施，但也只是一些限制性措施，強制性、力度均不足，而只有通過南極立法將相關政策法定化后，被授權的國務院部門才能夠通過制定法律細則等，采取吊銷營業執照、罰款等處罰措施的。可以說，只有進行了立法，南極游產業才是真正被套上了‘緊箍咒’。”朱立新表示。

對于我國南極立法中需要涵蓋的內容，業界說法不一。朱立新表示，通常來說，立法一般主要是從大框架上對一個領域進行原則性規定，而該項法律還會授權國家相關部門進一步通過部門規章進行細化。

張怡告訴北京商報記者，現階段，IAATO對于南極旅行有非常嚴格的標準，例如對于郵輪靠岸的距離，客人的登島時間安排，垃圾的處理，甚至包括與動物之間保持的安全距離均有明確的規定。對此，有專家認為，這些具體規定應在相關法律細則中有所體現。

同時，業內還有觀點認為，由于南極科考的窗口期和南極旅游的窗口期基本重疊，均在南極夏季，因此法律細則還應對南極科考資源與發展旅游業如何平衡進行規定。科考隊通常要執行大量科考任務，并補給一年所需的生活和科研物資，過夏輪替的科考員也會在這一時間抵達。“因此，這個時候前來參觀訪問的游客較多，對科考站的接待能力提出了新的要求。”陳丹紅說。

*本文來源：北京商報，作者：蔣夢惟，原標題：《立法在即 南極旅游有望帶上“緊箍咒”》。