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1月25日，央視《焦點訪談》欄目報道了貴州省獨山縣下司鎮在大筆舉債大搞旅游項目的過程中出現的問題：一個靠舉債近6億元開發建設的旅游項目，因為資金斷裂，項目開工才5個月就被迫停工。

獨山縣的旅游項目開發現狀，并非個案。總投資24.9億元的銀川西夏區特色小鎮項目、投資約20億元的四川成都龍潭水鄉仿古小鎮、拔地而起的遼寧撫順“生命之環”……各地造價過億的景觀建筑層出不窮，競相攀比“爭大”，“豪華景觀”事件一度引起社會關注。有網友曾發出感慨：大興土木者似乎已經忘記了旅游發展和城市建設的初衷是什么。

近年來，旅游市場上的“大手筆”最終變成“大筆債”，這種現象時而有之。數億旅游開發項目，為何資金鏈會斷裂而停工？旅游項目投建，如何舉債算合理？高額造價項目，是拆是留？

數億“豪賭”引爭議

據了解，獨山縣下司鎮的財政收入每年只有2000余萬元，為打造這個投資近6億元的旅游項目，下司鎮使用了一種叫作“投融建”的辦法：先找到了施工方，再由施工方介紹認識了資金方，然后再由資金方通過私募基金的方式融資近6億元。

從下司鎮的案例來看，表面上資金鏈斷裂是導致項目停工的關鍵因素，但是仔細分析，這個項目從立項、融資到建設，很多環節都缺少審核和監管。

北京第二外國語學院中國文化和旅游產業研究院院長鄒統釬坦言，盲目上馬項目的現象與錯誤的政績觀有密切關系，一些領導干部過于看重政績，為了政績不惜盲目舉債建設，導致短期行為、重復建設、寅吃卯糧。“可行性論證是必須的，但沒有百分百正確的可行性論證，只有讓自負盈虧的企業成為大型旅游項目的開發主體，才能最大限度地減少舉債風險。政府的主要職能是承擔配套公共服務與基礎設施建設。”

“大型文化旅游項目，由于投資額一般非常大以及具有的公共產品特征，舉債自然也是重要的融資方式，不過舉債的金額以及政府承擔的比例需要控制在地方政府財政可以承擔的安全范圍之內，努力走市場化、社會化之路，節約財務成本，否則會給地方政府財政構成巨大壓力。”北京聯合大學旅游產業經濟研究所所長張金山說。

有專家表示，借來的錢也是錢，背上的債總得還，一定要合法合理地立項，科學專業地舉債。有些地方政府不顧自身財力和償付能力，也不對項目進行科學規劃評估，就大筆舉債，盲目上項目鋪攤子，最后工程爛尾，政府背上巨額債務，這樣的教訓一定要汲取。

也有業界人士表示，項目上馬，歷來都有成套、合理合規的流程和審批程序，從立項、可行性研究、設計等到建設實施，參與單位涉及發改、建設規劃、土地資源、環境保護等部門。流程、審批程序上已經相對合理地做到了預防和風險控制，但項目上馬或落地后出現爭論和質疑，從一定角度上說，政府職能發揮的還不夠充分。特別是當下一些未批先建的項目，監管部門應該擔負一定的責任。當然，業界也需要檢視一下，現在的流程和審批程序適不適應當下社會發展的要求，是局部地區存在問題，還是時代發展需要一套更有效的機制。

舉債投資需謹慎

盲目舉債投建項目肯定是不可取的，那么旅游項目在規劃投資建設過程中應該注意什么？

“旅游項目的建設，首先應該做好市場調研、項目可行性分析、市場定位以及市場容量的測算；在規劃建設環節，科學規劃，努力打造能夠適應市場需求、符合地域文化特色的精品化項目，從而更好地贏得市場。”張金山表示。

上海奇創旅游景觀設計公司總經理邢小麗認為，旅游項目要成功開發建設，不應該僅停留在規劃建設層面，更應該從前期的產品、客群定位，到后期的運營、營銷等層面來統籌考慮。“政府通過旅游來帶動區域發展的初衷是好的，但是在操作實施中反映出來很多問題，不僅是在流程、審批、監管以及規劃嚴謹性、規范性、合理性等方面。”

鄒統釬認為，政府不應該直接從事大型旅游項目開發與經營，而是應該集中精力做公共服務、基礎設施配套。大型旅游項目開發與經營應該由自負盈虧的企業來負責。政府可以通過基礎設施建設、稅費減免等措施，支持大型旅游項目的開發。政府舉債并非完全不可以，但要做好可行性研究、量力而行，而且要廣泛征求各方意見。

舉債搞開發應該規避哪些風險？如何合理舉債？鄒統釬建議，開發項目屬于經濟行為，以盈利為主要目的，避免風險最好的辦法就是讓企業成為開發主體，成為風險與效益的擔當主體。舉債額度要在政府財政承受能力之內。

“我認可政府舉債謀發展的方式。發展才是硬道理，關鍵是做好風險控制，因地制宜，不宜貪大求洋，保證融資舉債的主體合法權益，手續合法合規，切忌急功近利，搞政績工程。”北京交通大學經管學院旅游管理系副教授王學峰說。

“拆”與“留”如何選擇

實際上，類似上述提到的項目不在少數。那么擺在面前、亟待處理的有兩個問題：已經上馬的項目怎么辦？開始走審批尚未開工建設的項目怎么處置？既然不合理，那么是“拆”是“留”？對待尚未進入建設實質的項目，如何避免造成進一步的資源浪費？

以陜西省韓城市西禹高速韓城出入口景觀提升工程“鯉魚躍龍門”景觀項目為例，該項目曾被贊譽為韓城“第一道風景線”“展示韓城形象的重要窗口”，項目還囊括了韓城八景等多個景觀節點。前不久，國家住房和城鄉建設部通報批評，稱其盲目造景、投資過大、造價過高。記者了解到，目前，韓城市政府針對調查中發現的問題，正在深入查找原因，采取補救措施。

對于這個項目，輿論也不是一邊倒地否定。當地老百姓認為，景觀項目建成后，多了一處休閑的好去處，從這個角度來看，該景觀是個惠民工程。同時也有網友提到，建筑風格也古色古香，很有文化底蘊，可見建造時是動了一番腦筋的，如若面臨拆除的命運，實在令人惋惜。

“景觀項目本身是一項民生工程。作為民生景觀工程，從設計之初就應該充分考慮項目本身的投資以及未來產生效益的匹配問題，已經建設了，再拆除不是更大的浪費嗎？應該考慮這個項目的合理化利用或者是提升，從項目整體運營的角度出發，看看是否還有什么價值可以挖掘。”邢小麗說。

由此看來，目前部分已建或者在建景觀項目已經陷入了“拆與留如何取舍”的尷尬境地。記者在關于“拆與留”的隨機采訪中發現，部分人對已成型建筑的拆除持否定態度。有人問，就不能通過罰款、沒收等辦法嗎，為什么一定要拆？也有人提出，有一些土地、規劃的原因，導致這些建筑無法保留。在拆與留之間，如何選擇？

“這個問題要辯證地看，從立法的角度來說，堅決拆除是為了保證后面不再違規開發建設，殺一儆百，無可厚非。嚴格執法才能提高政府的公信力。但是在執行層面有太多的困難。總之，只要思想不滑坡，辦法總比困難多。”王學峰表示，至于涉及到的土地問題比較復雜，一般來說都是通過土地流轉或者租賃方式獲得，最起碼要保證村民的土地轉讓租金收益。從大趨勢來看，未來土地政策的松綁可以為此打開一個缺口，鄉村振興戰略的實施也為解決這一難題給出了方向。

鄒統釬表示，若項目或者開發商違反規劃或者相關法規，則一定要拆；若拆除的效益超過維持現狀的效率可以拆；可以把資產整體出租、銷售，由接盤者決定拆或者不拆。“如果維持成本不高，又沒有轉手，轉化為公園服務大眾也是一種選擇。”

張金山認為，已經建成的違規項目，直接拆遷不一定是唯一的處理方式，雖然直接的拆遷可以起到震懾和彰顯政府權威的作用，不過市場化的、懲罰性的、整頓性的方式，也值得考慮，需要根據項目的類型和違規的程度，采取差別化的處理方式。

*本文來源：中國旅游報，作者：邢麗濤，原標題：《投資“大手筆”為何淪為項目“大筆債”》。